Закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП) дает четкое определение этому механизму и указывает, что цель заключаемых в его рамках договоров состоит в привлечении частных инвестиций в экономику, а также в обеспечении государственных и муниципальных органов доступом к качественным товарам, работам и услугам. Ключевым нововведением законодательства стало появление у частного партнера права собственности на объекты соглашения. Ожидается, что данный закон позволит снизить нагрузку на федеральный бюджет и сделает инфраструктурные проекты социального значения более привлекательными для инвесторов.
Дорогу истории Государственно-частное партнерство имеет глубокие исторические корни и существует с тех пор, как появились органы управления государством.
Еще в Римской империи законодательство допускало предоставление концессий частным лицам для обеспечения населения водой. В дореволюционной России благодаря концессионным соглашениям было построено около 90% железных дорог.
В Советском Союзе действовало пять типов концессий, наибольшего расцвета они достигли в эпоху НЭПа, что способствовало налаживанию международных связей и восстановлению целых отраслей народного хозяйства, таких как горнодобывающая и деревообрабатывающая промышленность. Однако в 1937 году государственно-частное партнерство практически прекратило свое существование, а затем вновь начало активно развиваться уже в постсоветский период.
Официальным началом современного этапа считается июль 2005 года, когда были приняты федеральные законы о концессиях (ФЗ-115) и о государственном заказе (ФЗ-94). В 2013 году ФЗ-94 был заменен законом о контрактной системе в сфере государственных закупок (ФЗ-44). Благодаря более чем 200 локальным нормативным актам — в том числе 71 регионального — институт ГЧП был скорее «сомнительным союзом», чем «официальным браком». Местные законы носили декларативный характер и включали в себя всё подряд, от спонсорских проектов до госзаказа,
— рассказывает председатель Центра развития ГЧП Павел Селезнев. — Прокуратура оспаривала такого рода сделки, регионы оставались уязвимыми, а инвесторы — подверженными рискам, поэтому пять лет назад мы совместно с банковским сообществом приступили к разработке федерального закона, который объединил бы разнообразные формы и модели государственно-частного партнерства.
Законопроект претерпел несколько редакций, два года проходил согласование в администрации президента и в итоге был принят Государственной Думой 1 июля 2015 года, а 13 июля подписан президентом России. «Проект рассматривался так долго, поскольку необходимо было тщательно проработать последствия чрезмерно либерального подхода к передаче инфраструктурных объектов в частные руки», — объясняет Мария Ярмальчук, заместитель директора департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития РФ. — Сегодня мы смогли существенно минимизировать риски.
Во-первых, хотя собственность становится частной, сохраняется целевое назначение объекта. Во-вторых, если более 50% капитальных вложений бюджетные, по окончании срока действия соглашения объект возвращается государству.
Преимущества для страны очевидны: давно назрела задача модернизации и строительства новых инфраструктурных объектов, бюджетные средства ограничены, и вовлечение частного капитала через ГЧП является эффективной мировой практикой. «Нам удалось найти баланс интересов государства и бизнеса», — подчеркнула Мария Ярмальчук.
Для инвесторов предусмотрены меры защиты, чтобы в случае изменений законодательства, в том числе налогового, и повышения инфляции, сохранялись изначальные условия соглашений, а правила взаимодействия оставались неизменными.
Также предусмотрены государственные субсидии для проектов с частичной рентабельностью. Если проект приносит прибыль, правительство ограничится контролем качества предоставляемых услуг, позволяя рынку функционировать самостоятельно.
«Мы стремимся сократить участие государства там, где бизнес способен работать эффективно», — отмечает Мария Ярмальчук. — Это краеугольный камень нового закона, и в дальнейшем мы планируем внедрить подобные подходы и в законе о концессиях.
На сегодняшний день в сфере ГЧП реализуется 1285 проектов, включая концессионные и региональные, с общей оценкой примерно в 1,5 триллиона рублей. Эта сумма условна, поскольку проекты находятся на разных стадиях: от первой инициативы до инвестирования.
«Самая небольшая доля приходится на завершённые проекты — лишь 4%, однако мы рассчитываем на рост этой цифры», — подытожил Павел Селезнев.
Региональный импульс По мнению управляющего партнера компании «Финансовый и организационный консалтинг» Моисея Фурщика, основной эффект закона будет не в оживлении крупных инфраструктурных мегапроектов, а в запуске сотен небольших региональных и муниципальных инициатив.
Авторы закона подчеркивают, что он в первую очередь ориентирован на регионы: уже заявлено 142 проекта в более чем 40 субъектах, которые планируется реализовать после введения закона в силу.
Сферы различны, однако большинство проектов связаны с здравоохранением и дошкольным образованием.
В настоящий момент активно формируется подзаконная база, которая на первом этапе включит 12 нормативных документов, разделённых на три блока. Первый регламентирует процедуру ведения предварительных переговоров.
Второй контролирует мониторинг и надзор за объектами.
Третий, самый сложный и важный, определяет порядок оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов.
«Это ключевое нововедениe — оценка проектов уже на стадии подготовки. ГЧП не является универсальным решением и в некоторых случаях целесообразно использовать традиционные концессии или государственные заказы», — отмечает Мария Ярмальчук.
Подзаконные акты необходимо утвердить до 1 января 2016 года, чтобы регионы получили полгода на приведение своих нормативных актов в соответствие. «Наша работа сосредоточена на поддержке регионов: мы проводим обучающие мероприятия по закону и методикам, готовим рекомендации», — рассказывает Мария Ярмальчук. — В рамках Международного инвестиционного форума «Сочи-2015» был организован семинар для региональных представителей, где предоставлялись пошаговые инструкции по работе с региональными законами и запуску проектов.
Несмотря на это, реализация нового закона потребует дополнительных компетенций от органов местного самоуправления и терпения со стороны инвесторов, поскольку процедура рассмотрения проекта теперь занимает около 11 месяцев.
«Важно, что ФЗ-224 не затрагивает соглашения, заключенные ранее согласно региональным законам о ГЧП», — уверена руководитель практики ГЧП и инвестиций юридической фирмы «Лигал студио» Анастасия Русинова. — Это главная опасение участников рынка. В целом, новый закон является положительным для регионов, так как предоставляет им возможность самостоятельно реализовывать критически важные инфраструктурные проекты.
Другие вызовы В рамках ГЧП всегда задействованы как минимум три, а порой четыре стороны: потребители — граждане, заказчик — государство, бизнес и финансирующие банки. Идеальная модель предусматривает, что бизнес и банки получают прибыль, государство выполняет социальные задачи, предоставляя населению качественные услуги, а граждане их потребляют.
«Однако безупречных моделей не существует, и сложности могут возникнуть на любой стороне», — отмечает Павел Селезнев. — Например, у нас плохо развит рынок квалифицированных операторов, особенно в социальной сфере их можно пересчитать по пальцам.
Стоит добавить, что на Международном инвестиционном форуме «Сочи-2015» Центр развития ГЧП совместно с Минтрудом, Минпромторгом, Минобрнауки, Минздравом, Минэкономразвития и Агентством стратегических инициатив (АСИ), при участии премьер-министра Дмитрия Медведева, подписали соглашение о координации усилий для улучшения качества жизни людей с ограниченными возможностями здоровья.
На базе ГЧП будут реализованы пилотные проекты в данной области. Существуют также вызовы со стороны банков.
«Запрет на участие в качестве частного партнёра компаний, в которых государству принадлежит более 50% акций, особенно важен для государственных банков, сейчас фактически являющихся одними из ведущих игроков на рынке ГЧП», — считает Анастасия Русинова.
Поскольку планировалось привлекать исключительно частные инвестиции, одним из решений могут стать средства негосударственных пенсионных фондов.
Кроме того, иностранный капитал по-прежнему остаётся значимым ресурсом.
Хотя зарубежные организации смогут участвовать в ГЧП только косвенно в рамках консорциумов с российскими партнерами или через создаваемые ими российские компании, они положительно воспринимают новый закон, поскольку для них важна именно частная собственность на создаваемый объект, а концессии это не обеспечивали. Тем не менее, и у потребителей могут возникнуть сложности.
В стране пока нет достаточного платёжеспособного спроса на услуги, оказываемые в рамках ГЧП.
«Качественные услуги не могут быть бесплатными. Мы платим за них и сейчас, просто не так явно. Необходимо вести просветительскую работу с населением и объяснять причины роста тарифов», — убеждён Павел Селезнев. Однако даже при тщательных объяснениях в период кризиса доходы граждан не растут, зато недовольство может перерасти в недовольства.
Трудно пока прогнозировать, насколько эффективным окажется новый закон. Для анализа потребуется минимум год, чтобы система начала функционировать, и ещё несколько лет для объективной оценки результатов.
«Появление права частной собственности на объекты общественной инфраструктуры — значительный этап в нашем законодательстве», — вспоминает Мария Ярмальчук.
«Это действительно сложное дело, революционное направление в экономике — требуется высокая ответственность со стороны частных партнёров», — подытоживает Павел Селезнев.
Да, все получится Александр Шнайдер, исполняющий обязанности председателя госорганизации «Совет по исследованию производительных сил» считает, что закон о ГЧП будет успешно реализован в крупных городских агломерациях, экспортно-ресурсных и приграничных портовых регионах, расположенных на основных маршрутах внешней торговли.
Налоговые льготы способны стать стимулом для роста частных инвестиций в инфраструктурные проекты. Важно отметить сферу действия закона: сегодня он применяется не только к крупному, но и к среднему и малому бизнесу.
Акцент на реализацию как крупных региональных, так и местных инициатив позволит по-новому выстроить структуру российской экономики.
Таким образом, корпоративная социальная ответственность может распространиться не только на представителей крупного бизнеса.
Реализация закона о ГЧП поможет формированию «нового экономического сознания», где участники экономических отношений становятся не средствами, а целями. Если это произойдет, перемены станут масштабными и кардинальными.
Нет, ничего не получится Владислав Земельный, генеральный директор Первой консалтингово-инвестиционной компании, считает, что вопрос принятия единого закона о ГЧП обсуждался давно и он действительно прошёл через значительные изменения. Однако нельзя назвать его комплексным и систематизирующим существующие формы партнерства бизнеса и государства, ведь федеральные законы «О концессионных соглашениях» и «О промышленной политике» уже регулируют различные виды ГЧП и иные механизмы их реализации. В принятом законе отсутствуют нормы, указывающие на его приоритетность перед другими законами, а также не определён перечень ссылочных норм, что вызывает сомнения в его эффективности и значимости.